publicado em 01/04/2020
Em decorrência da Pandemia da COVID-19, a União, os Estados e os Municípios editaram atos normativos voltados a declarar estado de calamidade pública, situação de Emergência e outras declarações similares.
No caso da União, foi publicado, em 20 de março do corrente ano, o Decreto Legislativo nº 6/2020, que:
Reconhece, para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020.
Embora esse decreto legislativo não contemple expressamente a suspensão da exigibilidade ou prorrogação de vencimento de tributos, há ato do Ministro da Fazenda que determina essa última medida. Trata-se da Portaria MF 12, de 30 de janeiro de 2012, que dispõe sobre prorrogação de vencimento dos tributos federais (não compreende estaduais nem municipais), nos seguintes termos:
Art. 1º As datas de vencimento de tributos federais administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), devidos pelos sujeitos passivos domiciliados nos municípios abrangidos por decreto estadual que tenha reconhecido estado de calamidade pública, ficam prorrogadas para o último dia útil do 3º (terceiro) mês subsequente.
§ 1º O disposto no caput aplica-se ao mês da ocorrência do evento que ensejou a decretação do estado de calamidade pública e ao mês subsequente.
§ 2º A prorrogação do prazo a que se refere o caput não implica direito à restituição de quantias eventualmente já recolhidas.
§ 3º O disposto neste artigo aplica-se também às datas de vencimento das parcelas de débitos objeto de parcelamento concedido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e pela RFB.
No Estado do Paraná também foi publicado o Decreto 4.319 de 23 de março de 2020, que declarou "o estado de calamidade pública, como medida para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do Coronavírus - COVID-19", para os efeitos do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (que dizem respeito ao descumprimento temporal e quantitativo de metas e resultados fiscais/financeiros). Porém, ainda que o objetivo desse ato seja livrar o ente público de sanções pelo descumprimento de regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, é defensável seu aproveitamento também para os fins da Portaria MF 12. E, se dele não consta especificação dos municípios abrangidos, daí se pode interpretar que alcança todos os municípios do Paraná.
Assim, se, de modo geral, é defensável justificar a postergação do pagamento de tributos com base na Portaria n. 12, é também recomendável que, no caso particular, em observância ao princípio da boa fé, cada contribuinte que pretenda se valer dessa possibilidade jurídica tenha condições de demonstrar que efetivamente foi afetado pela situação de calamidade pública, o que, infelizmente, no atual cenário, não é prova difícil de produzir.
Força maior e seus reflexos sobre as obrigações tributárias
Sucede que a Portaria n. 12 não alcança tributos estaduais nem municipais. Daí a necessidade, salvo se houver atos específicos similares de Estados e Municípios, de se buscar outro amparo jurídico para justificar a suspensão ou prorrogação do pagamento de tributos relativamente a esses entes.
Nessa ordem de ideias, cabe mencionar a chamada "força maior", instituto jurídico que se presta a modular, alterar ou extinguir obrigações as mais diversas, inclusive, em caso de absoluta necessidade, as de natureza tributária. Claro que é preciso concretizar e detalhar os efeitos dessa força em relação a quem os sofre, a fim de justificar a prorrogação/suspensão do recolhimento de tributos. No cenário atual, isso implica que cada contribuinte afetado possa demonstrar, entre outros elementos de prova, que: sua atividade econômica está paralisada ou, pelo menos, substancialmente reduzida; por conseguinte, houve queda ou estancamento de receitas; está sofrendo com a inadimplência de seus clientes; sua estimativa é de fluxo de caixa negativo ou insuficiente; e, por conseguinte, precisa reter os poucos recursos financeiros de que ainda dispõe para honrar suas obrigações perante trabalhadores/colaborados e fornecedores.
Forçoso reconhecer, porém, que a legislação tributária não atribui à força maior nem o efeito de prorrogar o vencimento, nem de suspender a exigibilidade de tributos (cujas hipóteses legais encontram-se estipuladas no art. 151 do Código Tributário Nacional), nem, menos ainda, o de levar à extinção do crédito tributário (art. 156 do CTN).
O que se encontra são referências à força maior na legislação geral do direito administrativo, caso da Lei 9.784/99, que dispõe sobre o processo administrativo federal, e traz regra sobre suspensão de prazos processuais em caso de força maior:
Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos processuais não se suspendem.
Mas tempos extraordinários exigem medidas extraordinárias. E os tempos são esses. Em momento algum, tanto na história remota como recente do país (e do mundo), viu-se uma quase completa paralisação da atividade econômica em todos os setores da economia. Há, nisso, por sinal, uma conjunção de força maior (a rápida disseminação do COVID-19) com outro instituto aparentado: o fato do príncipe (as restrições impostas por entes públicos, em todos os níveis da federação, à circulação de pessoas e bens, justamente para combater essa disseminação).
A força maior, mais do que uma cláusula geral confinada nos âmbitos do direito civil e administrativo, é um princípio geral do direito, que, como tal, irradia seus efeitos por todo o ordenamento, modulando, alterando, suspendendo ou mesmo extinguindo obrigações. Assim, independentemente de previsão expressa nos diversos quadrantes do sistema jurídico, sua presença e eficácia é sempre sentida. Ainda que o Código Tributário Nacional não faça referência expressa a ela, acaba por acolhê-la, ao dispor que os princípios gerais do direito público e a equidade devem ser empregados pelo aplicador na interpretação e integração da legislação tributário.
Tudo isso para dizer que a lei e a jurisprudência de tempos normais não pode pura e simplesmente ser aplicada em tempos anormais. A força maior e o fato do príncipe conjugados justificam seu temporário afastamento.
E não se pode esquecer dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, que também justificam sejam afastados, ainda que temporariamente, regras e normas que colidem com direitos fundamentais (os dos milhares de trabalhadores dependentes das empresas).
Pois bem. Assim como os pacientes necessitam de oxigênio, via respiradores, as empresas precisam de liquidez para poder fazer frente a suas obrigações perante trabalhadores e fornecedores. E, nesse momento em que não há perspectivas de financiamento público ou privado para a maior parte das empresas, essa liquidez terá que ser obtida à custa do não cumprimento de algumas obrigações financeiras. Quais? As que não afetam de imediato o funcionamento das empresas. Por isso, a prorrogação do vencimento de tributos, de forma a garantir a subsistência das empresas, de seus empregados e fornecedores (que também têm empregados), é medida que praticamente se impõe no presente momento, encontrando, consoante exposto, fundamento jurídico no instituto da força maior. Os recursos mantidos em caixa das empresas representam uma rede de proteção para milhares de empregados diretos e suas respectivas famílias; bem como para milhares de empregados dos seus fornecedores.
Cautelas a serem tomadas na eventual postergação de pagamentos
É preciso ter-se consciência de que nenhum dos fundamentos jurídicos sucintamente esboçados se revela indiscutível. Praticamente não existe jurisprudência a esse respeito, até porque nunca se enfrentou nada sequer parecido. Há, sim, diga-se com toda clareza, risco desses fundamentos, numa eventual discussão, não serem acolhidos pelo Judiciário (a imprensa só noticia as liminares que foram outorgadas, não as que foram indeferidas).
Também é fundamental que as empresas procedam com absoluta boa-fé nessa hora, de modo que, caso necessário, tenham como demonstrar, quer perante o fisco, quer perante o Judiciário, seu "estado de necessidade", a justificar a postergação de recolhimento de tributos federais, estaduais e/ou municipais. Nesse sentido, cabe a elas, empresas, evidenciar que:
i) sua atividade econômica está paralisada ou, pelo menos, substancialmente reduzida;
ii) por conseguinte, houve queda ou estancamento de suas receitas;
iii) estão sofrendo com a inadimplência de seus clientes;
iv) sua estimativa é de fluxo de caixa negativo ou insuficiente; e, por conseguinte,
v) precisam reter os poucos recursos financeiros de que ainda dispõem para honrar suas obrigações perante trabalhadores/colaboradores e fornecedores.
Caso as empresas optem por buscar em juízo, por meio de ações individuais, medidas liminares garantindo essa postergação, recomenda-se que, tanto quanto possível, juntem, já com a petição inicial, provas documentais desses fatos e circunstâncias.
Conclusões
Por todo o exposto, conclui-se que:
i) relativamente aos tributos federais, é defensável a postergação do pagamento de tributos federais com base na Portaria n. 12 do Ministério da Economia, conjugada com os decretos de estado de calamidade pública ou similar editados por todos os Estados da Federação (no caso do Paraná, o decreto 4.319, de 23 de março de 2020);
ii) os institutos da força maior e do fato do príncipe também justificam a postergação do pagamento não só dos tributos federais, mas também dos estaduais e municipais;
iii) mas não há como garantir que esses fundamentos jurídicos sejam acolhidos pelo Judiciário, pois se trata, em todos os sentidos, de uma situação inédita na história do país (e do mundo), para a qual, evidentemente, não se formou jurisprudência;
iv) ainda assim, os contribuintes que pretendam invocar o estado de calamidade pública e/ou a força maior precisarão demonstrar, quer em ações individuais para obtenção de liminares, quer em defesas contra lançamentos tributários ou autos de infração, que: sua atividade econômica está paralisada ou, pelo menos, substancialmente reduzida; por conseguinte, houve queda ou estancamento de receitas; estão sofrendo com a inadimplência de seus clientes; sua estimativa é de fluxo de caixa negativo ou insuficiente; e, por conseguinte, precisam reter os poucos recursos financeiros de que ainda dispõem para honrar suas obrigações perante trabalhadores/colaboradores e fornecedores;
v) poderão os contribuintes tomar a iniciativa de postular judicialmente liminar afastando, com força nesses fundamentos e na demonstração individualizada de seu estado de necessidade, a exigência imediata dos tributos federais, estaduais e/ou municipais, mas não há como se garantir a obtenção de tutela provisória nesse sentido.
Leonardo Sperb de Paola,
Consultor Jurídico Tributário do SINDUSCON-PR
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